W dniu dzisiejszym Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił wyrok Wielkiej Izby w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (nr skargi 31443/96), która dotyczy tzw. „roszczeń zabużańskich”. Ogłoszenie wyroku odbyło się na publicznej rozprawie.

W wyroku Trybunał zwrócił szczególną uwagę na istnienie systemowego problemu tkwiącego u podstaw naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, że problem ten może spowodować wniesienie do Trybunału znacznej liczby podobnych spraw, Trybunał wezwał władze polskie do podjęcia niezbędnych środków celem realizacji powyższego prawa własności w odniesieniu do pozostałych uprawnionych do ekwiwalentu za mienie zabużańskie.

Trybunał jednomyślnie orzekł, że:

- nastąpiło naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona własności);

- powyższe naruszenie wywodzi się z systemowego problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem polskiego ustawodawstwa i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia skutecznego mechanizmu realizacji „prawa zaliczania” osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie zabużańskie;

- poprzez stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne Polska musi zapewnić realizację powyższego prawa własności pozostałym uprawnionym do ekwiwalentu za mienie zabużańskie lub przyznać im w zamian równorzędne zadośćuczynienie;

 

Na podstawie artykułu 41 Konwencji (słuszne zadośćuczynienie), skarżącemu zasądzono 12 000 euro tytułem kosztów postępowania, z potrąceniem kwoty 2 409 euro, które otrzymał w ramach pomocy prawnej przyznanej przez Radę Europy. Trybunał następnie postanowił, również jednomyślnie, że kwestia zasądzenia skarżącemu odszkodowania z tytułu poniesionego uszczerbku majątkowego oraz krzywdy moralnej nie jest gotowa do rozstrzygnięcia.

Tekst wyroku jest dostępny w językach angielskim i francuskim.

 

Skarżący, Jerzy Broniowski jest obywatelem polskim, urodził się w 1944 roku i mieszka w Wieliczce (Polska).

Sprawa dotyczy podniesionego przez skarżącego zarzutu niezaspokojenia jego roszczenia o odszkodowanie za majątek (dom mieszkalny i grunt) we Lwowie (obecnie Lviv na Ukrainie), który przed II wojną światową - w czasach gdy obszar ten był jeszcze częścią Polski - należał do jego babki. Roszczenie to w drodze dziedziczenia początkowo przeszło na matkę skarżącego a następnie, po jej śmierci w 1989 roku, na samego skarżącego.

Babka skarżącego, jak również wiele innych osób, które zamieszkiwały na wschodnich ziemiach przedwojennej Polski (które to ziemie obejmowały znaczne obszary obecnej Białorusi, Ukrainy i tereny w okolicy Wilna obecnie na Litwie) została wysiedlona po ustaleniu wschodniej granicy Polski na rzece Bug (przez której środek biegła linia Curzona) w następstwie II wojny światowej. Ziemie te były i są zwane „kresami” jak również „ziemiami zabużańskimi”.

Po konferencjach w Jałcie i Poczdamie, w wyniku których ta nowa granica pomiędzy Związkiem Radzieckim i Polską została ustalona wzdłuż linii Curzona i po zawarciu przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego oraz rządy dawnych radzieckich republik Litwy, Białorusi i Ukrainy tzw. „umów republikańskich”, Polska wzięła na siebie zobowiązanie do wyrównania strat tym, którzy zostali „repatriowani” z ziem zabużańskich i zmuszeni do pozostawienia tam swojej własności. W latach 1944-1953 około 1 240 000 osób zostało „repatriowanych” na mocy umów republikańskich.

Od 1946 roku polskie prawo stanowiło, że osoby repatriowane w powyższych okolicznościach otrzymają odszkodowanie w naturze, to znaczy, że będą uprawnione do nabycia od państwa nieruchomości i zaliczenia wartości pozostawionej własności na poczet ceny kupna prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nabywanej od państwa.

Jednakże, po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz późniejszych ustaw zmniejszających zasoby nieruchomości przeznaczonych na zaspokojenie roszczeń zabużan - a w szczególności ustaw wyłączających możliwości zaspokojenia ich roszczeń z państwowych nieruchomości rolnych i wojskowych - Skarb Państwa nie był w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań, ponieważ nie dysponował wystarczającymi zasobami nieruchomości. Ponadto, zabużanie byli często albo wykluczani z przetargów na sprzedaż państwowych nieruchomości albo ich udział w przetargach poddawano różnym warunkom.

Według danych przedstawionych przez Rząd RP, liczba uprawnionych wynosi ok. 80 000.

Wartość ekwiwalentu przysługującego skarżącemu za majątek opuszczony przez jego babkę została w latach 80-tych wyceniona na 1 949 560 polskich złotych. Według opinii biegłego przedłożonej przez rząd polski, wartość roszczenia skarżącego wynosi obecnie około 390 000 polskich złotych. Otrzymał on zaledwie około 2% należnej wartości (tj. należnego odszkodowania) w formie prawa użytkowania wieczystego niewielkiej działki budowlanej, którą jego matka nabyła od państwa w 1981 roku.

19 grudnia 2002 roku polski Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy wyłączające możliwość zaspokojenia roszczeń zabużańskich z państwowych nieruchomości rolnych i wojskowych są sprzeczne z Konstytucją. Jednakże, po wydaniu tego wyroku, państwowe agencje zarządzające nieruchomościami rolnymi i wojskowymi zawiesiły wszystkie przetargi na sprzedaż tych nieruchomości, przyjmując, że wykonanie wyroku wymaga uchwalenia kolejnych ustaw.

30 stycznia 2004 roku, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 roku o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, zobowiązania państwa polskiego wobec skarżącego, jak również wszystkich pozostałych zabużan, którzy otrzymali jakąkolwiek rekompensatę na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, zostały uznane za wykonane. Osobom, które dotychczas nie otrzymały żadnego odszkodowania, przyznano 15% wartości uprzedniego ekwiwalentu ograniczonego do kwoty 50 000 złotych.

Skarżący podnosił, że nie otrzymał rekompensaty za mienie zabużańskie, do której był uprawniony. Zarzucał ponadto, że państwo polskie nie przeciwdziałało powstaniu i nie rozwiązało - poprzez stosowne środki legislacyjne - problemu niewystarczającej ilości nieruchomości przeznaczonych na zaspokojenie zabużan oraz, że wprowadziło ustawy, które prawie całkowicie usunęły możliwość uzyskania przez nich nieruchomości od państwa. Podnosił on również, że poprzez szeroko rozpowszechnioną praktykę zaniechania sprzedaży nieruchomości i przeciwdziałania uczestnictwu uprawnionych w przetargach, władze państwowe praktycznie uniemożliwiły realizację jego roszczenia. Skarżący zarzucał naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona własności).

 

Rozstrzygnięcie Trybunału

Zakres rozstrzygnięcia

Na wstępie, Trybunał, przyjmując, że tło historyczne sprawy jest z pewnością ważne dla zrozumienia obecnej, skomplikowanej sytuacji faktycznej i prawnej, zastrzegł, że jedynym zagadnieniem, które będzie rozstrzygał jest kwestia czy nastąpiło naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji poprzez te działania i zaniechania Państwa Polskiego w odniesieniu do realizacji prawa skarżącego do otrzymania rekompensaty za mienie zabużańskie, które nastąpiły po wejściu w życie Protokołu wobec Polski

 

Artykuł 1 Protokołu nr 1

Trybunał ustalił, że uprawnienie skarżącego do otrzymania ekwiwalentu na mienie zabużańskie stanowi „mienie” w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1.

Trybunał dokonał oceny sprawy zakładając, że działania i zaniechania Państwa Polskiego - w takim zakresie, w jakim stanowiły ingerencje lub ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego - odbywały się „na warunkach przewidzianych przez ustawę” w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. Były one także „w interesie publicznym”, a w szczególności w interesie przywrócenia samorządu terytorialnego, restrukturyzacji sektora rolniczego oraz uzyskania środków finansowych na modernizację instytucji wojskowych.

Orzekając, czy przy stosowaniu kwestionowanych środków państwo zachowało stosowną równowagę pomiędzy interesem publicznym i prawami jednostki, Trybunał przyznał, że - biorąc pod uwagę szczególne tło historyczne i polityczne sprawy, jak również ważność różnych okoliczności natury społecznej, prawnej i ekonomicznej, które władze musiały wziąć pod uwagę przy rozwiązywaniu problemu roszczeń zabużańskich - Państwo Polskie miało przed sobą szczególnie trudną sytuację, która pociągała za sobą konieczność podjęcia decyzji politycznych na wielka skalę. Znacząca liczba uprawnionych - ok. 80 000 osób - oraz bardzo poważna wartość ich roszczeń są z pewnością czynnikami, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy owa stosowna równowaga została zachowana.

Trybunał zauważył także, iż poprzez wprowadzenie w życie ustawy z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Państwo Polskie postanowiło potwierdzić swoje zobowiązania do przyznania rekompensaty zabużanom oraz wprowadzić do wewnętrznego porządku prawnego zobowiązania, które wzięło na siebie na mocy umów międzynarodowych zawartych przed ratyfikacją Konwencji i Protokołu.

Trybunał przyjął, że w tych okolicznościach Państwu Polskiemu należy przyznać szeroki zakres swobodnego uznania w wyborze środków dla zachowania wspomnianej równowagi pomiędzy interesem publicznym i prawami jednostki.

Jednakże, nawet w kontekście najbardziej skomplikowanej reformy państwa, owa dozwolona dowolność w ocenie nie może prowadzić do skutków sprzecznych z Konwencją. Pomimo, że Trybunał uznał, iż gruntowna reforma systemu politycznego i gospodarczego państwa, jak również stan jego finansów, mogły uzasadniać surowe ograniczenia rekompensat dla zabużan, nie znalazł on jednak w argumentach Państwa Polskiego podstaw do usprawiedliwienia - z punktu widzenia art. 1 Protokołu nr 1 - jego nieprzerwanego i trwającego przez wiele lat zaniechania realizacji przysługującego skarżącemu - i tysiącom innych uprawnionych - prawa do ekwiwalentu przyznanego im z mocy polskiego prawa.

Władze polskie, poprzez nakładanie kolejnych ograniczeń na realizację przez skarżącego „prawa zaliczania” oraz poprzez stosowanie praktyk, które uczyniły to prawo w rzeczywistości niewykonywalnym i bezużytecznym, sprawiły, że stało się ono pozorem prawa i zniweczyły one jego istotę. Stan niepewności, w którym znajdował się skarżący wskutek wielokrotnych i wieloletnich opóźnień i utrudnień w realizacji jego prawa - i za który władze krajowe ponoszą odpowiedzialność - był sam przez się sprzeczny ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 1 Protokołu nr 1, a zwłaszcza z powinnością państwa do działania w stosownym czasie oraz w sposób właściwy i spójny w sytuacji, gdy w grę wchodzi interes powszechny.

Sytuacja skarżącego uległa jeszcze dalszemu pogorszeniu, gdy jego uprawnienie, które stało się niewykonalne w praktyce, zostało zniesione z mocy prawa, to jest ustawą z dnia 12 grudnia 2003 roku o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, na podstawie której skarżący utracił swoje dotychczasowe prawo do rekompensaty. Co więcej, ustawa ta wprowadziła zróżnicowanie w traktowaniu poszczególnych uprawnionych, albowiem tym, którzy nie otrzymali dotychczas żadnego ekwiwalentu, przyznano - wprawdzie ograniczone do wartości 50 000 złotych - prawo do określonej części ich uprawnienia (15%), natomiast tym, którzy podobnie jak skarżący otrzymali znacznie mniejszy procent wartości utraconej nieruchomości, nie przyznano żadnej rekompensaty.

Pomimo, że państwo może dokonać wywłaszczenia, art. 1 Protokołu nr 1 wymaga, aby wartość przyznanego odszkodowania była w rozsądnej relacji do wartości odebranej własności. Biorąc pod uwagę fakt, że rodzina skarżącego otrzymała zaledwie 2% należnego odszkodowania, Trybunał nie znalazł żadnego przekonywującego powodu, dla którego tak znikoma kwota miałaby go sama przez się pozbawić możliwości otrzymania przynajmniej pewnej części rekompensaty, na równych prawach z innymi zabużanami.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, a w szczególności wpływ, jaki na skarżącego miało działanie w praktyce ustawowego systemu zaspokajania roszczeń zabużańskich, Trybunał uznał, ze jako jednostka musiał on ponosić nadmierny i niewspółmierny ciężar, który nie znajduje usprawiedliwienia w kategoriach dążenia przez władze do zabezpieczenia prawnie uzasadnionego, ogólnego interesu społeczności.

 

Artykuł 46 Konwencji

Trybunał odwołał się do dwóch dokumentów przyjętych w dniu 12 maja 2004 przez Komitet Ministrów Rady Europy. W pierwszym z nich - rezolucji o wyrokach ujawniających istnienie systemowego problemu tkwiącego u podstaw naruszenia Konwencji - Komitet zwrócił się do Trybunału o „ustalanie w wyrokach orzekających naruszenie Konwencji systemowego problemu tkwiącego u podstaw tego naruszenia oraz źródła tego problemu, a w szczególności, gdy może on spowodować wniesienie licznych skarg”.

Drugi z tych dokumentów, rekomendacja o usprawnieniu środków odwoławczych w prawie wewnętrznym, podkreśla, że państwa mają ogólne zobowiązanie do rozwiązywania problemów tkwiących u podstaw naruszeń Konwencji oraz poleca ustanowienie „skutecznych środków odwoławczych, aby zapobiec wnoszeniu powtarzalnych, podobnych spraw do Trybunału”.

Trybunał uznał, że okoliczności sprawy ujawniają istnienie w polskim porządku prawnym defektu, wskutek którego cała grupa obywateli została pozbawiona i w dalszym ciągu jest pozbawiana prawa do poszanowania ich własności. Uznał on również, że ujawnione wady systemowe prawa krajowego oraz praktyki stosowane w indywidualnej sprawie skarżącego mogą spowodować wniesienie kolejnych, licznych i uzasadnionych skarg dotyczących tego samego problemu.

Trybunał przypomniał, że na mocy art. 46 Konwencji (moc obowiązująca i wykonanie wyroków) wyrok Trybunału ustalający naruszenie Konwencji nakłada na państwo nie tylko prawne zobowiązanie do zapłaty kwot zasądzonych z tytułu słusznego zadośćuczynienia na mocy art. 41, lecz także obowiązek przyjęcia, pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy, środków, które należy zastosować w krajowym porządku prawnym, aby zakończyć stan naruszenia i zadośćuczynić - tak jako to możliwe - za jego skutki. Pod nadzorem Komitetu Ministrów, państwo ma swobodę wyboru środków, za pomocą których wykona swoje zobowiązanie prawne wynikające z art. 46, pod warunkiem, że środki takie będą zgodne z wnioskami zawartymi w wyroku Trybunału.

Trybunał zwrócił również uwagę na to, że naruszenie Konwencji w sprawie skarżącego zostało spowodowane przez sytuację dotyczącą znacznej ilości osób. Zaniechanie ustanowienia mechanizmu zaspokojenia roszczeń zabużańskich w sposób zgodny z wymogami Konwencji dotknęło już ok. 80 000 osób. Obecnie 167 podobnych spraw oczekuje na rozpoznanie przez Trybunał. Okoliczności te nie tylko zaostrzają odpowiedzialność Polski za istniejący i uprzedni stan rzeczy będący naruszeniem Konwencji, lecz stanowią także zagrożenie dla przyszłej skuteczności systemu Konwencji.

Trybunał uznał, że w kraju muszą zostać podjęte środki zaradcze o charakterze ogólnym, środki które wynagrodzą krzywdy wyrządzone systemową dysfunkcją ujawnioną przez Trybunał oraz zapobiegną przeciążeniu systemu Konwencji wielką ilością skarg mających swoje źródło w tej samej przyczynie. Powinny one zatem obejmować system przyznawania zadośćuczynienia. Zadaniem dla władz krajowych jest wobec tego podjęcie, pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy, stosownych środków zaradczych, jeżeli trzeba, ze skutkiem wstecznym, środków, które zapewnią, że Trybunał nie będzie musiał w przyszłości wydawać kolejnych wyroków powtarzających ustalenie naruszenia Konwencji w niniejszej sprawie.

Trybunał nie oceniał, czy ustawa z grudnia 2003 może być uznana za stosowny środek, albowiem nie doszło jeszcze do wykonania ustawy w praktyce. W każdym jednak razie, ustawa ta nie obejmuje osób takich jak Pan Broniowski, które już otrzymały częściową rekompensatę. Jest zatem oczywiste, że dla tej grupy zabużan ustawa nie może być uznana za remedium, które byłoby w stanie zakończyć stan systemowej dysfunkcji ustalonej przez Trybunał w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do podjęcia środków o charakterze ogólnym, Trybunał uznał, że Polska musi - poprzez stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne - albo zapewnić skuteczną i szybką realizację roszczeń pozostałym uprawnionym do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, albo przyznać im w to miejsce równorzędne zadośćuczynienie.

Do wyroku zostało dołączone zdanie odrębne sędziego Zupančiča.